1. Introdução

A consolidação do Estado Democrático de Direito pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu um compromisso irrenunciável com a erradicação da pobreza e a marginalização, bem como com a redução das desigualdades sociais e regionais (Art. 3º, III). Para a concretização desses objetivos fundamentais, a arquitetura constitucional brasileira incorporou mecanismos de proteção social direcionados à população em situação de extrema vulnerabilidade econômica.

Entretanto, em momentos de desaceleração econômica ou de forte restrição fiscal, emerge na arena pública o debate acerca da sustentabilidade orçamentária dos programas de transferência de renda de grande envergadura. Tese recorrente sustenta que a limitação de receitas da União justificaria o encerramento ou a drástica redução dessas políticas assistenciais, condicionando a eficácia dos direitos sociais à disponibilidade financeira do Erário.

O presente trabalho visa responder à seguinte indagação central: é juridicamente legítima a extinção de um programa de transferência de renda estabelecido ou protegido constitucionalmente fundamentada exclusivamente na alegação de limitação orçamentária? Pretende-se demonstrar que a resposta é negativa, dado que o orçamento público constitui um instrumento normativo subordinado às balizas axiológicas e dogmáticas fixadas pelo texto constitucional.

2. A Tensão Entre a Reserva do Possível e o Mínimo Existencial

A tentativa de justificar a supressão de garantias sociais em razões de ordem financeira apoia-se tradicionalmente na doutrina da reserva do possível (Vorbehalt des Möglichen), oriunda do direito constitucional alemão. Argumenta-se que a prestação estatal de direitos sociais depende da existência de recursos financeiros suficientes e da razoabilidade da exigência dirigida ao Estado.

Contudo, a aplicação dessa cláusula no ordenamento jurídico brasileiro sofre severa limitação teórica e jurisprudencial quando confrontada com o núcleo essencial dos direitos fundamentais, denominado mínimo existencial. O mínimo existencial compreende o conjunto de precondições materiais indispensáveis a uma vida com dignidade, sem o qual o indivíduo é privado das condições elementares de sobrevivência e liberdade real.

“O mínimo existencial abrange o conjunto de prestações materiais mínimas sem as quais o indivíduo se vê privado de uma vida com dignidade e mesmo da própria sobrevivência, de modo que a garantia de um mínimo existencial traduz uma exigência direta do princípio da dignidade da pessoa humana e do próprio direito à vida.”

— SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais, 2012, p. 320.

Nessa ordem de ideias, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) sedimentou o entendimento de que a reserva do possível não pode ser invocada como um “óbstatulo genérico” para esvaziar os direitos indispensáveis à subsistência humana. Quando o orçamento entra em rota de colisão com as necessidades básicas de nutrição e moradia de populações em situação de extrema miséria, prevalece o dever estatal inafastável de preservação da dignidade humana (Art. 1º, III, CF/88).

3. O Princípio da Proibição do Retrocesso Social (Efeito Cliquet)

Outro óbice dogmático intransponível à extinção de programas sociais consolidados é o princípio da proibição do retrocesso social, também conhecido na doutrina francesa como efeito cliquet. Esse vetor hermenêutico veda aos poderes públicos a supressão ou degradação do nível de concretização de direitos fundamentais sociais já atingido, salvo se acompanhado de medidas compensatórias ou alternativas equivalentes.

Ao constitucionalizar e densificar o direito à assistência social e à transferência de renda, o Estado brasileiro fixou um patamar de proteção jurídica e material. A descontinuidade abrupta desse sistema, sem a colocação de mecanismo equivalente, gera um estado de inconstitucionalidade por retrocesso abusivo.

“O princípio da proibição do retrocesso social traduz-se no direito do cidadão à manutenção das prestações sociais já realizadas, impedindo que o legislador elimine, sem alternativas viáveis, os direitos sociais já concretizados e integrados no patrimônio jurídico da cidadania.”

— CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2003, p. 336.

Dessa forma, a decisão de extinguir um programa dessa magnitude não se insere na livre margem de conformação do legislador ordinário ou do gestor executivo. Trata-se de uma vedação implícita decorrente do princípio da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e do próprio Estado Democrático de Direito.

4. O Equilíbrio Fiscal sob a Ótica do Direito Financeiro: Multiplicador Econômico e Matriz Tributária Regressiva

Não se desconhece a densidade normativa atribuída ao princípio da responsabilidade na gestão fiscal, hoje positivado e reforçado em sede constitucional (Art. 163, VIII, da CF/88) e na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Todavia, no âmbito do Direito Financeiro contemporâneo, a exegese sobre o equilíbrio das contas públicas não pode ser reduzida a uma leitura meramente fiscalista ou contábil de igualdade matemática entre receita e despesa.

A sustentabilidade financeira do Estado Social de Direito exige a valoração da qualidade e do impacto socioeconômico da despesa pública, contrapondo o corte cego de gastos assistenciais à reestruturação da receita pública e à eliminação de distorções estruturais no sistema arrecadatório.

4.1. O Efeito Multiplicador das Transferências de Renda na Economia Real

Do ponto de vista da Teoria das Finanças Públicas e do Direito Financeiro funcional, a despesa com transferência direta de renda a populações em situação de extrema vulnerabilidade difere substancialmente das demais despesas correntes de manutenção do aparelho estatal. Trata-se de uma modalidade de gasto público dotada de elevado efeito multiplicador do consumo (multiplicador keynesiano da despesa social).

A população situada nas faixas de extrema pobreza possui uma propensão marginal a consumir próxima da unidade. Isto significa que praticamente a totalidade do recurso auferido via benefício estatal é reinjetada imediatamente na economia real para a aquisição de bens de subsistência primária — como alimentos, medicamentos, vestuário e transporte local.

Esse fluxo contínuo de consumo gera dois efeitos financeiros diretos de suma relevância:

• Dinamização do Comércio Local e Circulação Econômica: Os recursos irrigam diretamente as economias dos municípios de menor porte e das periferias urbanas, impedindo o colapso do comércio varejista local e sustentando postos de trabalho.
• Retorno Tributário Indireto (Refluxo Arrecadatório): Parte significativa do valor transferido retorna aos cofres públicos na própria cadeia de consumo, por meio do recolhimento de tributos incidentes sobre mercadorias e serviços (como ICMS, ISS, PIS/Cofins e IPI).

4.2. A Regressividade da Matriz Tributária Brasileira e a Escolha de Alocação de Recursos

O argumento do desequilíbrio orçamentário como justificativa para o sacrifício do mínimo existencial omite a profunda anomalia da matriz tributária brasileira. O sistema fiscal do país é marcadamente regressivo, concentrando sua arrecadação sobre tributos indiretos (consumo de bens e serviços) em detrimento da tributação direta sobre a renda e o patrimônio.

“O sistema tributário brasileiro padece de uma regressividade crônica que subverte o princípio da capacidade contributiva. Quando o Estado transfere renda para as camadas hipossuficientes, ele nada mais faz do que devolver parcialmente a parcela de recursos previamente capturada dessa própria população por meio da incidência tributária sobre o consumo básico.”

— SCAFF, Fernando Facury. Orçamento Público e Direito Financeiro, 2018, p. 215.

Diante desse cenário, a alegação de “insuficiência orçamentária” para manter o custeio de programas sociais reflete uma opção política de alocação de sacrifícios, e não uma impossibilidade financeira absoluta. O Direito Financeiro constitucional estabelece que o ajuste das contas públicas deve prioritariamente incidir sobre receitas renunciáveis e despesas de baixa densidade social, tais como:

• Extinção de Gastos Tributários e Isenções Ineficientes: A revisão analítica e o encerramento de regimes especiais, subsídios e benefícios fiscais concedidos a setores econômicos consolidados sem contrapartidas sociais.
• Combate à Sonegação e Cobrança Eficiente da Dívida Ativa: A recuperação de créditos tributários já lançados e não pagos por grandes devedores da União.
• Redirecionamento de Verbas Indenizatórias e Privilégios: A contenção de despesas com subsídios, penduricalhos e vantagens pecuniárias de alta cúpula dos Poderes da República.

5. Conclusão

A análise dogmática das normas constitucionais de eficácia e dos princípios fundamentais regentes do Estado brasileiro conduz à conclusão de que a alegação de escassez de recursos públicos não autoriza a extinção de programas de transferência de renda garantidores do mínimo existencial.

O orçamento público não é um fim em si mesmo, mas um instrumento a serviço da concretização dos objetivos previstos no texto constitucional. Admitir que a limitação orçamentária sobrepuje a garantia da vida e da dignidade humana equivaleria a subverter a própria hierarquia normativa da Constituição Federal de 1988, subordinando Direitos Fundamentais a imperativos contábeis conjunturais.

Assim, diante do conflito entre a rigidez orçamentária e a subsistência de populações vulneráveis, impõe-se ao Estado o dever de reorganizar suas fontes de receita — mediante o combate à regressividade tributária e a eliminação de privilégios fiscais — garantindo a permanência do programa social em observância ao princípio da vedação ao retrocesso e à centralidade da dignidade da pessoa humana.

Referências

• BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 19. ed. Atualizada por Flávio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 2015.
• BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República.
• BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República.
• CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003.
• CONTI, José Maurício Pinto. A Constituição Financeira do Brasil. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021.
• HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 29. ed. São Paulo: Atlas, 2020.
• NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo e Financeiro. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2021.
• SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: Uma Teoria Geral dos Direitos Fundamentais na Perspectiva Constitucional. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.
• SCAFF, Fernando Facury. Orçamento Público e Direito Financeiro. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.
• SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 38. ed. São Paulo: Malheiros, 2015.
• STF — SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 45/DF. Relator: Min. Celso de Mello. Julgado em 29/04/2004.
• STF — SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.543/DF. Relator: Min. Edson Fachin. Julgado em 11/05/2020.